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新时代背景下广西新型城镇化发展的思路探讨

2018-02-13 10:09:21

作者:毛艳 张卫华

来源:《当代广西》2018年第3期

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龙胜各族自治县龙脊小镇是桂林市首批新型城镇化示范乡镇之一。资料图片

一、广西新型城镇化发展面临的新形势

城市群和湾区化是新时代新型城镇化发展的主导方向。党的十九大报告提出建设“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”,表明城市群是我国新型城镇化的主体形态,也是拓展发展空间、释放发展潜力的重要载体。2010-2015年,我国城市群的常住人口占全国的比重由65.1%上升为69.4%,新增城镇人口占全国的比重为86.1%,地区生产总值占全国的比重稳定在85%左右,承载了我国大部分的城镇人口和经济活动。2017年年初国家提出建设我国首个大湾区——粤港澳大湾区,打造国际一流湾区和世界级城市群,标志着我国城镇化发展进入新的阶段。2017年2月国务院批复的《北部湾城市群发展规划》,提出建设面向东盟、服务“三南”、宜居宜业的蓝色海湾城市群,打造“一湾双轴、一核两极”的城市群框架,这将为推动北部湾城市群发展、提升广西新型城镇化水平带来前所未有的重大机遇。

多中心发展战略成为未来城市群发展的主要格局。就发达地区城市发展规律而言,单中心结构是城市起步阶段的主要空间特征,随着城市集聚作用不断增强,空间职能高度集中在城市中心区并超过临界值后,大城市效率降低、周边中小城市发展不足等城市病开始凸显,成为集聚经济进一步提升的阻碍,必须加快向多中心结构转变、外疏散部分城市职能、联动整合周边多层级城镇体系资源,成为大城市空间发展的主流趋势。近年来,国家陆续提出了雄安新区和通州城市副中心建设等新的城镇发展战略思路,长江中游城市群就形成了以武汉为核心的武汉城市圈、以长沙为中心的环长珠潭城市群、以南昌为中心的环鄱阳湖城市群的多中心城市结构,研究学者也积极探讨杭州的“多中心多圈层的空间结构”和成都“双核联动、多中心支撑网络化功能体系”模式,都是城市多中心空间战略的具体实践。《北部湾城市群发展规划》也提出,将南宁市建成特大城市和区域性国际城市,建设南北钦防城市发展轴,并辐射带动玉林、崇左2个市,这是国家从城市多中心空间战略的高度对广西城镇空间布局提出的战略定位和明确指引。

城乡一体化成为新时代区域协调发展的主要任务。与城镇化率快速提升相比,农村地区在产业发展、生态保护、社会治理等方面存在较大差距,成为中国实现“两个一百年”奋斗目标中的短板。十九大报告首次提出“乡村振兴战略”,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。同时,从当前我国城镇化发展阶段和发展环境看,城乡二元户籍制度存在的历史条件发生了根本性变化,随着基本公共服务均等化水平不断提升,以及农村土地制度改革的破除掣肘和深入推进,到2020年全面实施居住证制度,让城乡二元户籍制度退出历史舞台的条件总体已经成熟。因此,城乡一体化发展、基本公共服务均等化、户籍制度改革等新型城镇化核心任务将成为新时代广西区域协调发展的主要任务。

二、当前广西新型城镇化发展面临的主要瓶颈

城市群和核心城市的带动能力仍然不足。当前广西北部湾地区城市群发展尚处于城市群发展的初级阶段,经济发展水平仅占全区的1/3,城镇密度相对较低、集聚效应不够,城镇群内部各自为政造成资源配置效率低下的矛盾日益突出,发展模式呈现一定程度的简单化和粗放型,特别是缺乏龙头城市的带动作用。《北部湾城市群发展规划》将区域城市分为中心城市、重要节点城市、中小城市及特色镇,其中南宁为特大城市和核心城市,一个最基本的衡量指标就是城区常住人口500万~1000万,而全国符合这一标准的城市有武汉、成都、南京、佛山、东莞、西安、沈阳、杭州、哈尔滨、香港10个,目前南宁市城区人口规模仅为300万左右,排全国第30名左右,未来人口城镇化将面临较大压力和挑战;再从经济总量看,一般省会城市或中心城市经济总量会占全省或城市群的1/4到1/3,而南宁市经济总量仅占全区和北部湾城市群的1/5左右,核心城市的辐射力、影响力、带动力仍有较大潜力。

多层级城镇协调发展仍有较大提升空间。当前广西城市群内部发展质量好坏、速度快慢、特色优劣等分化现象明显,除了南宁、柳州、桂林三个中心城市作为大城市引领以外,缺乏中等城市的分布支撑,部分县级小城市和乡镇级小镇发展滞后,平均每个县城建成区人口8万,每个建制镇0.8万,城镇化水平偏低,多层级城镇梯度协调发展态势尚未形成,成为当前影响城市群发展的重要瓶颈。比如,《北部湾城市群发展规划》将横县、宾阳、黎塘、六景等定位为中小城市,推动吴圩—扶绥、伶俐—六景、宾阳—黎塘等城镇组团发展,这意味着很多重点县或乡镇未来将打造成小城镇。然而,2016年南宁市下辖的五县两区城镇化率大多低于40%,其中城镇化率最低的马山县仅为25.86%;常住人口与户籍人口比处于0.7~0.8之间,为人口净流出地区,城镇集聚发展态势尚未形成;特别是很多乡镇级小城镇的人口基本在5万以内,建成区面积不足2平方公里,对农村人口的吸引力和对产业的承载力都很有限,难以承担“不离土不离乡”的就近城镇化重任。

产业支撑不足导致城镇化率进程放缓。“产城互动”是城镇化发展良性发展的经济推动力,没有产业支撑的城镇化,容易出现单纯建成区扩大而人口聚集低的“鬼城”,影响城镇集聚和产出效率。当前广西工业化水平不高,2016年工业化率仅为37.1%,在一定程度上制约产城融合发展步伐,特别是中小城市和小城镇产业基础薄弱,中心城市产业和城市布局不够协调,城区与园区“两张皮”现象比较突出,产城融合不够紧密。2010-2016年广西常住人口城镇化率由40%提高到48.08%,年均提高约1.35个百分点,但2014-2016年常住人口城镇化率提高幅度分别为1.2、1.1和1个百分点,增幅呈逐年下降态势。特别是随着乡镇和农村地区生产和生活便利程度的提高,导致部分地区中心城市对于周边地区的人口吸引能力较弱,由此产生中心城镇的逆城市化格局,也是当前影响广西城镇集聚和产出效率的重要因素。

三、新时代广西加快推进新型城镇化的对策建议

加强规划顶层设计,强化城市群的主体发展模式。城市群是城镇化高级阶段的空间组织形式,近年来广西以沿海、沿江、沿交通主要干线为依托,以核心城市为支撑,以周边中小城市和小城镇为组成部分,基本形成了北部湾、桂中、桂北、桂东南等各具特色的四大城镇群,对推动全区城镇化发展和承载城镇人口起到了重要作用。因此,必须强化城市群的城镇化发展主体模式,以北部湾城市群上升为国家战略为契机,推进各城市向产业优势互补、市场统一开放、基础设施互联互通、公共服务共建共享、生态环境联防联治的方向发展,实现“1+1>2”的发展效果。同时,强化城市群发展的顶层设计,做实做细城市群规划的实施方案,做好地方发展规划、专项规划、城市总体规划等各级各类规划与城市群规划的有效衔接,鼓励有条件的地方探索“多规合一”,完善城市群发展指标体系。

构建多层次网络化城镇体系,强化县城纽带作用。通过模型测算,由于存在最优城市规模效应,广西大城市的城镇化对经济增长的边际贡献有所减弱,政策着力点应放在提高城镇化质量和经济发展质量上来,预防“虚高”城镇化、“过度”城镇化,注重与周边城市群、中小梯级城镇的协同发展;同时城镇化水平较低的小城市和县镇正处于战略机遇期,对经济增长的促进作用仍然十分明显,应将县城作为承接中心城区、集聚周边城镇人口、辐射带动乡村的重要纽带,向上通过轨道交通、高速公路、高速铁路等市域快速通道建设,与大中城市城区构建无缝连接的一体化综合交通系统和通讯信息系统,加强产业承接功能;向下加强集聚周边城镇人口、辐射带动乡村的功能,将部分城镇功能向基础好、区位优、潜力大的重点镇延伸,逐步形成定位有别、规模适中、层次分明、功能互补、布局相对集中的城镇群、城镇带。

推动特色小镇错位发展,促进末梢产业功能互补。长期以来,由于地理临近和资源禀赋相同,广西同一片区的基层城镇和特色小镇建设往往出现雷同,或追求“大而全”或“小而全”的产业布局,甚至在招商引资优惠政策等方面仍存在着低效恶性竞争。建议进一步理顺城市群内核心城市、节点城市、特色小镇的产业功能传导和疏散机理,按照各城市主体功能定位差异化谋划产业布局,特别是小城镇应重点做好城市群产业延伸承接,同时积极挖掘本区域的比较优势资源,因地制宜打造特色产业,实现特色小镇产业链条末梢多样化发展格局。

推进城乡区域一体化发展,加快人口自由流动。一体化的本质是解构城市间、城市和农村间阻碍要素和产品自由流动的制度性障碍,建立公平公正的统一市场,从而推动城市间产业分工和产业链空间分布的优化。因此,必须按照国家和自治区“五个一批”的具体部署,依据“放宽中心城区、全面放开县城落户限制”的原则,统筹推进全市范围内的户籍制度改革,提升县城和重点镇人口集聚能力,着力做好农村转移人口及随迁家属的落户工作,并逐步推进基本公共服务常住人口全覆盖。特别是在特色小镇建设中,应重视农村“人、地、宅”等配套,要稳步、分类推进如农村集体建设用地、农村承包土地和农村宅基地等改革,激活用好农村集体建设用地,多种渠道提高农民人均收入水平。

(作者单位:广西社会科学院数量经济研究所、广西经济信息中心)

网站编辑:周剑峰
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